2016年12月在由人民日报人民网、健康时报主办的第九届健康中国论坛上，北京大学健康发展研究中心主任李玲教授在“大健康与大部制”主题演讲中，呼吁组建国家大健康部制。

        阅读提要　　

        ■成立国家卫生健康委员会就是在“合并同类项”，一个部门就能管好的，就让它负责，对它问责。实现卫生大部制管理，将涉及到医药卫生体制改革的管理职能调整集中到一个部门，以提高部门工作效率，为医药卫生体制改革创造必要的组织基础。

■国务委员王勇在此次机构改革说明中强调，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，(国家卫生健康委员会)这一改革是为推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务。

■健康管理投入1元钱，相当于减少3~6元医疗费用开销。如果再加上由此产生的劳动生产率提高的回报，实际效益达到投入的8倍。健康管理能为参加健康管理计划的个人降低50%的健康风险，还能节省巨大的医疗开支，这也是世界各国都把健康一词作为卫生管理名称标配的根本原因。

■将工业和信息化部牵头的《烟草控制框架公约》履约领导小组的职能，划入新组建的国家卫生健康委员会，中国控烟协会副会长许桂华表示由衷高兴和欢迎。从2006年全国人大批准“公约”在我国正式生效已12年的实践证明，工信部执行不力，履约步伐缓慢。　　

        谋民生之利，解民生之忧，以人民为中心，以健康为根本。

3月13日，十三届全国人大一次会议全体会上，国务院机构改革方案亮相，不再保留国家卫生和计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会。“以治病为中心转变到以人民健康为中心。”国务委员王勇在大会作的机构改革说明中反复强调这一改革的初衷。名字的改变，是国家政策观念和职能的重大变迁。

十年前专家倡导的“大部制”设想，如愿成真

“这次改革方案十分振奋人心!我们呼吁了十几年要建立大卫生健康部，如今终于成立了。”

作为最早一批提出医疗卫生大部制设想的医改专家，北京大学健康发展研究中心主任李玲教授3月13日在接受健康时报记者采访时连声感慨，“13亿人的健康才是国家最大的财富，十九大报告中提出实施健康中国战略，国家卫生健康委员会就是实施这项战略的指挥部。”

国务院发布《关于提请审议国务院机构改革方案的议案》，提出组建国家卫生健康委员会，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医疗体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会的职责，工业和信息化部牵头的《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。

按照李玲的理解，成立国家卫生健康委员会就是在“合并同类项”，一个部门就能管好的，就让它负责，对它问责。其实，此次国家卫生健康委员会的设立早有设想，并非一蹴而就。

建国初期，我国卫生管理曾一直由统一大部门负责，1978年，为了调动全国医疗卫生系统积极性，国家进行了一定的分权、让利。如今，我国的政策已经从过去单纯谈医疗，到现在实施健康中国战略，机构整合成为大势所趋。

2006年10月，从美国马里兰大学回国的李玲被请进中南海，为中央政治局领导讲授中国医改现状。此后，她作为国务院医改协调领导小组专家成员成为“中国医药卫生体制改革方案设计”报告执笔人。

李玲透露，自2005年参与制定新医改方案之初，就已经感受到治理体系碎片化带来的重重阻力。无论是过去的医改，还是健康中国战略，一直遇到一个障碍：此前与健康相关的主管部门有近20个，“九龙治水”结果就是叫好不叫座，老百姓就医的获得感并不强。

北京大学政府管理学院教授顾昕2008年曾发表一篇《建立国家健康委员会：行政管理与监管体系的整合》文章，2008年两会就已拉开了走向“卫生大部制”的序幕，要成为医疗卫生事业全行业的监管者，必然的选择就是“卫生大部制”，而“卫生大部制”的最佳组织形式就是国家健康委员会。“管办分离”是全球性医疗体制改革大趋势，中国也不可能例外。

全国人大代表、中国工程院院士钟南山在2008年两会期间举例表示，非典时期临时卫生工作委员会的工作经验，国家组织得很好，由一位分管副总理亲自抓,协调好了各方面的关系和合作。能不能够真正的实现医改，应该把医疗服务、公共卫生、医疗保险、药物整合到一起、形成一个共同的管理机制，大部制调整里面可以形成大卫生,应该包括医疗服务、医疗卫生、医保、药物。

2016年12月在由人民日报人民网、健康时报主办的第九届健康中国论坛上，李玲在“大健康与大部制”演讲中呼吁国家组建大健康部制。她在演讲中打了一个形象的比喻：相当于老百姓最需要吃到物美价廉的饭，但是买了米，买了酱油，买了菜，最后没有人做。

2007年，时任中华医学会副会长刘俊与李玲共同完成了《关于建立医疗卫生“大部制”推进中国医改的建议》，希望整合医疗卫生服务管理、医疗卫生保障、医疗救助、药品生产流通、计划生育等业务，成立一个大的卫生部门。

随后，于保荣、王海荣、寇明雯、李文敏等医改专家也从不同角度论证和分析了组建大卫生部的必要性和可行性，虽然观点略有不同，但都提出了成立统一的卫生行政主管部门，对医药卫生全行业行使决策、执行、监督的权力，以达到避免职能交叉、多头管理，提高行政效率的目的。 下转23版

大卫生的管理体制，就是要实现卫生大部制管理，将涉及到医药卫生体制改革的管理职能调整集中到一个部门，以提高部门工作效率，为医药卫生体制改革创造必要的组织基础。

很快，国内就有地方政府开始做出了响应。2009年，深圳“大部制”改革率先试水，将卫生局、人口和计划生育局相关职能以及食品药品监督管理局的政策、法规、标准制定职能和食品安全综合协调职能，统一设立新机构。

“我们一直在呼吁，卫生部门中更应强调健康的概念。”李玲教授认为，在医改的进程中，目前的病有所医，还只是停留在治病层面，而减少疾病、上游防病的作用更为重要。　　

        “健康”一直是国外卫生部门名称的标配

名不正，则言不顺;言不顺，则事难成。

从国家卫计委到国家卫生健康委员会，名字的确定，显得格外重要。

国务委员王勇在此次机构改革说明中也强调，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，这一改革是为推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务。

MinistryofHealth、DepartmentofHealthandHumanServices、NationalBoardofHealthandWelfare、DepartmentofHealth……这些分别是新加坡、美国、瑞士、英国对卫生部门的名称，在这些名称里，“Health”成了铁打不变的中心，就连药物和保健产品监管署等类似部门，也都把“健康”作为中心词。

一切以健康服务为定位。以美国为例，卫生和公众服务部(UnitedStatesDepartmentofHealthandHumanServices，即HHS)在我国经常会被译为“美国健康及人类服务部”或“美国卫生部”它是美国医疗系统的官方最高管理机构。

HHS与我国即将新设立的卫生健康委员会有异曲同工之处，这个大卫生部门掌管公众健康相关的所有单位，包括儿童及家庭管理局、老龄化管理局、保健研究与质量局、毒物及疾病注册局、疾病控制及预防中心、医疗及医疗服务中心、食品药品监督管理局、卫生资源与服务管理局、药品滥用及精神健康服务管理局等10个部门，统一管理美国国民的“大健康”。

日本在就医、养老等领域发展迅速，日本厚生劳动省是在2001年由厚生省和劳动省合并，现设有11个局，主要负责日本国民健康、医疗保险、医疗服务提供、药品和食品安全、社会保险和保障、劳动就业、弱势群体社会救助等职责。这11个局相对照的是我国从前的卫生部、食品药品监管局、国家发展改革委的医疗服务和药品价格管理、劳动社保部的医疗保险、民政部的医疗救助、国家质检总局的国境卫生检疫等部门的相关职能。

英国是一个为全民提供免费医疗的国家，其卫生系统被称为世界上最悠久、最健全的国民医疗健康保障系统，已有一百多年的历史。

在管理上，英国的医疗服务体系也是实现大部制，由卫生部直接负责经费、政策、标准控制等工作。卫生部下设10个战略健康机关规划区域卫生行为，主要负责医疗行为的监督和医生的绩效管理。同时，医疗服务信托机构和初级保健信托机构作为经费管控机构，行使独立法人的工作，代表政府购买医疗服务，起到了分离医疗服务供应者与购买者的作用。

除此之外，瑞士、西班牙、法国、德国等大多数发达国家，也都建立了卫生大部制下集中管理国民健康相关事务的部门。

在俄罗斯，卫生与社会发展部是最具代表性的大部门设置之一，统筹负责了医疗卫生、社会保障、劳动就业以及消费者权益保护等多项政府职能。

李玲表示，国家卫生健康委员会的成立，其实也是借鉴了国际上的一般规律，例如美国卫生和公众服务部还监管美国食药监局FDA，对消费者所有健康相关的产品进行监管，包括冰箱、微波炉等，如果对消费者健康有影响，都由卫生部统一掌管。

值得一提的是，美国政府非常重视健康教育和卫生事业的投入，其健康教育经费超过全国卫生经费5%以上。许多国家还有全部或部分资金由政府资助的健康促进基金会，例如泰国的“泰国健康”基金，澳大利亚和新西兰的卫生部都筹办的“健康之路”和“维多利亚健康促进基金会”等，资金都来源于对烟草和酒等非健康产品增收的税收。

健康管理投入1元钱，相当于减少3~6元医疗费用开销。如果再加上由此产生的劳动生产率提高的回报，实际效益达到投入的8倍。健康管理能为参加健康管理计划的个人降低50%的健康风险，还能节省巨大医疗开支，这也是世界各国都把“health”一词作为卫生管理标配的根本原因。下转24版

控烟履约将根本上

改变我国控烟的现状

此次改革方案不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室，也就是说，自2009年起成立近十年的国务院医改办，完成了自己的阶段性使命。而二十世纪八十年代我国推出的计划生育国策，也随着2017年二胎正式放开，不再保留其名称。

与此同时，此次机构调整加入的三大职能颇受业界关注，包括仍然保留的全国老龄工作委员会、原工信部牵头的《烟草控制框架公约》履约工作职能、国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责等，未来将迎来一个掌管老龄医疗、控烟履约、职业卫生等大健康卫生部。

据了解，将控烟履约领导小组组长的职责从工信部移交卫生或者其他政府部门，是国内控烟人士多年呼吁的愿望，也是每年两会代表必不可少的提案。

健康时报2017年4月14日总第1400期刊发《控烟困局：卖烟的管着控烟》专门对此怪现象详细报道，引起社会广泛讨论。

对于政府改革方案中将工业和信息化部牵头的《烟草控制框架公约》履约领导小组的职能划入新组建的国家卫生健康委员会，中国控烟协会副会长许桂华表示由衷高兴和欢迎。

一方面，过去工信部既是烟草公司(专卖局)的业务经营主管部门，又是国家履约小组组长，兼任两种性质完全不同的职能，有直接的利益冲突，不符合《公约》的要求。从2006年全国人大批准公约在我国正式生效已12年的实践证明，工信部执行不力，履约步伐缓慢。

12年来，公约要求有效的控烟举措都未有效落实。如烟包上仍拒绝印制警示图片;2015年烟草从价税提高10%后，2016年首次出现销售量下降，2017年烟草业就大搞特搞促销活动，甚至在学校周边开展按支零售，使得2017年烟草消费量又上升了……

另一方面，此次机构职责变更，也实现烟草行业的管理、监督、生产的职责分离，符合市场规律。“烟草是导致诸多慢性疾病和癌症的重要病因，避免烟雾是防治的重要手段，也是卫生部门不可推脱的职责，交由卫生部门负责对我国百姓防治疾病一定更有效果。”许桂华说。

另外一个备受关注的变化，是原安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责划入拟新成立的国家卫生健康委员会。对这一变革，业内人士仍保持谨慎乐观。

原青岛市卫生监督局职业卫生首席专家朱俐冰是一位老“职业卫生”人，在我国不同省市从事职业卫生工作40余年，“消息来的有点突然。我国职业卫生工作在逐步发展，职业卫生管理、职业病防治技术需不断加强，职业卫生队伍人才流失局面需亟待改善，谁来监管形式上并不重要，关键是怎样做好这项工作。”

职业病特点是可防可控难治愈。职业卫生保护的是广大的职业人群，特别是接触职业病危害因素的劳动者，因病返贫情况不断出现。近年来出现的尘肺病人“开胸验肺”等事件，也让职业卫生成为公众关注的社会性问题。因此，我国现行的职业病防治法自2002年5月1日颁布实施以来，2011年、2016年、2017年经过了三次修订。

朱俐冰希望通过此次机构调整，职业卫生能得到充分重视，而不是成包袱踢来踢去，全社会应该共同努力，保护劳动者的身体健康，维护劳动者的健康权益，使职业卫生学科纵深、稳定性长久发展。

此外，方案提到将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。

按照目前改革方案，我国的三大医保系统合一，也成立了专门的医疗保障局管理，药品也单独成立新的药品监督管理局。全国政协委员、中国中医科学院西苑医院院长唐旭东认为，将来对医卫工作影响最大的将是国家医疗保障局的组建。

“国内医保最大问题是骗保、诈保，如果将覆盖我国城乡人口的3种基本医保制度进行统一管理，或能利用区块链、大数据、人脸识别等技术方式遏制骗保、诈保情况，钱就能真的用在刀刃上了。”全国政协委员、首都医科大学宣武医院神经外科首席专家凌锋表示。

李玲认为，改革不能一蹴而就，未来还面临人员等配套治理问题。但长期下来，对整个老百姓健康负责任必定是医疗、医保、医药的综合，所以未来医疗保障局可能终将并入国家卫生健康委员会，或是把现在医院并入医疗保障局，管医疗、医保，国家卫生健康委员会专职全民健康。

从卫生向健康过渡

国人疾病谱在变化

“组建国家卫生健康委员会，说明更加强调医疗卫生服务要以健康为导向。”

全国政协委员、中国疾病预防控制中心主任高福表示，在这次机构改革的方案中，医改、控烟、职业安全健康监督管理、老龄工作等内容都纳入国家卫生健康委员会的职责范畴，着重强调“健康”的概念。

早在2010年，已故的原中国医学科学院北京协和医学院公共卫生学院院长黄建始曾表示，在新中国前50年里，面临的主要挑战是温饱问题，影响国民健康的主要问题是极其恶劣的卫生环境和条件。因此当时强调“卫生”是合理的。

但在今天，国人面临的主要健康问题是不健康的生活方式和不健康的自然和社会环境，造成的结果是慢性非传染性疾病泛滥。21世纪的医学，不能只强调带有环境洁净意义的“卫生”，而应同时关注心理、社会、环境因素带来的健康影响，强调“健康”。

“健康”和“卫生”虽然只是两个字的差别，但在中国国情下，由此放大的思想文化影响将不可估量。

有关业内人士认为，“国家卫生健康委员会”的名字虽已确定，但基于全民大健康布局的远景考虑，基于汉语词义的简洁，未来改革中，可以考虑将“卫生”二字删除，最终成“国家健康委员会”，为实施健康中国战略，实现向人民群众提供全方位、全周期健康服务目标迈进。　　

       参考文献

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【2】鲍勇，何园，张静等。国外城市社区健康教育与健康促进回顾与瞻望[J].中国全科医学,2004,7(3):142-145.

【3】张阅，吴建国，卢建华等。国外健康管理对我国疾病管理启示[J].江苏卫生事业管理,2011,22(3):117-119.